Emmanuel Macron a salué une année record d’investissements étrangers, avec un total de 1 725 décisions d'investissement en 2022 : « La France attire plus que jamais et crée des emplois. La politique conduite depuis 6 ans porte ses fruits ! ».

Un son de cloche plus nuancé du côté de Bruno Lemaire, qui prévient dans le rapport annuel 2023 sur le contrôle des investissements étrangers en France (IEF) : « Dans un contexte de tensions internationales accrues et de compétition exacerbée entre les économies, le renforcement de la protection des technologies et des entreprises clefs pour la sécurité économique du pays apparaît comme une priorité. »

Continuité du contrôle des IEF en 2022

Les statistiques du rapport annuel sur les IEF s’inscrivent dans la continuité de celles pour l’année 2021, que ce soit en termes de dossiers déposés (325, contre 328 en 2021), opérations autorisées (131 contre 124), autorisations sous conditions 70 contre 67) ou demandes d’examen préalable (42 contre 41) et leur issue.

Peu de détails restent disponibles sur les opérations non autorisées, mais les refus sont rarissimes en pratique, particulièrement en dehors du secteur de la défense (ex. le rachat bloqué de Photonis par l’américain Teledyne). Il devrait donc s’agir essentiellement de retraits de demandes, aux motifs variés (abandon d’une opération, désaccord sur les conditions assortissant une autorisation, etc.).

Le secteur de la défense garde une place à part, renforcée par la guerre en Ukraine : les procédures menant plus systématiquement à des autorisations sous conditions (76% des cas).

La classification des investisseurs par leur origine géographique et leur nature (investisseur, industriel, personne physique) reste également stable dans l’ensemble.

En revanche, la part des investisseurs hors UE/EEE est en nette hausse (65,5%, contre 58,8% en 2021), en cohérence avec l’importance croissante du cadre de filtrage européen et le rôle clé joué par la France (aux côtés de l’Allemagne et de l’Italie).

La stabilité dont fait état le rapport annuel traduit la consolidation d’une évolution de longue date, constamment tiraillée entre la souveraineté nationale et l’attractivité de la France pour les IEF.

Côté attractivité, des processus plus transparents et prévisibles

Le Directeur Général du Trésor, Emmanuel Moulin, insiste dans le rapport annuel sur la proportionnalité, la transparence et la prévisibilité lors de la mise en œuvre du régime de contrôle. Il ne s’agit pas que de vœux pieux ; bien au contraire, les évolutions récentes dans ce sens sont nombreuses.

On citera, à titre d’exemple, un processus permettant des examens simplifiés et approfondis (phase 1 et phase 2, depuis fin 2019), le rapport annuel du contrôle des IEF (depuis 2017), des modèles de documents, FAQ, consultations publiques, documents en version anglaise, réunions d’informations et prises de positions publiques (entretiens, articles).

Côté souveraineté, une conditionnalité forte

Les processus de contrôle peuvent être longs et complexes, même si la France se situe dans la moyenne européenne (avec 3,5 mois de délai d’instruction réglementaire, contre 6 mois pour l’Allemagne).

Ce chiffre ne tient pas compte d’éventuels temps additionnels dans l’instruction, telles les suspensions du délai à la suite de demandes d’information complémentaires en phase 1 ou des dépassements « informels » de la phase 2, laissant l’investisseur dans l’incertitude.

Les processus de contrôle impliquent de nombreux acteurs au sein de l’État, via le comité interministériel des IEF (CIIEF). Les opérations les plus sensibles remontent au niveau politique (cabinets ministériels), ce qui peut être source de délais.

Par ailleurs, les conditions assortissant une autorisation peuvent avoir un impact considérable sur l’équilibre économique d'un IEF : conditions de maintien de l’activité et des outils de production en France, d’investissements, de disponibilité de produits ou services, d’information des services de l'État, et, pour les IEF les plus sensibles, la séparation stricte des systèmes informatiques de la cible, voire l’octroi à l'État d’une action de préférence avec droit de véto (ex. la prise de contrôle d’Exxelia par l’américain Heico).

La conditionnalité reste forte : elle s’applique à 53% des autorisations (stable par rapport à 2022). La comparaison avec le mécanisme allemand est éloquente, ce-dernier imposant presque dix fois moins de restrictions en moyenne.

Souveraineté et attractivité, un équilibre fragile

Le contrôle des IEF vise à préserver l'intérêt national dans des secteurs sensibles.Il ne doit pas se muer en un instrument de politique industrielle nationale au détriment de projets d’IEF compatibles avec les intérêts nationaux et dont le seul tort serait une meilleure compétitivité par rapport aux projets français.

Le principe est évidemment acquis, et le rapport annuel en est une nouvelle illustration. Attention toutefois, dans un contexte de crises mondiales et de retour du protectionnisme, l’équilibre entre souveraineté et attractivité peut être fragile !

Karl Hepp de Sevelinges, associé, Jeantet et Ruben Koslar, counsel, Jeantet